???? 大家上午好！
很高興參加這次“PPP專題培訓(xùn)研討會”。來之前，咱們專員辦的張專員請我給大家講幾句，我一直在琢磨講點(diǎn)什么。結(jié)合去年一年推進(jìn)PPP的工作實(shí)踐，我想與大家交流一下自己的一些體會。主要談三點(diǎn)內(nèi)容：一是當(dāng)前為什么要推廣PPP？二是咱們怎么推廣PPP？最后再介紹一下，我們已開展和將要開展的工作。?????
首先，我先介紹一下，當(dāng)前形勢下為什么要推廣PPP？
就其淵源來講，PPP并不是新鮮事物。從國際上看，300多年前，歐洲國家就授予公路養(yǎng)護(hù)人“收費(fèi)特許權(quán)”，由政府和私人部門共同提供公共服務(wù)。上世紀(jì)70、80年代，有的國家開始運(yùn)用BOT等方式，引導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就國內(nèi)而言，自上世紀(jì)80年代以來，就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索使用BOT等模式。早在2004年，財(cái)政部就與IFC合作，在黃山舉辦了公私合作論壇。但PPP模式始終未能在國內(nèi)真正發(fā)展起來，究其原因，關(guān)鍵在于法律法規(guī)缺位、制度建設(shè)滯后、信用環(huán)境不完善。2013年，十八屆三中全會《決定》提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，開啟了發(fā)展PPP的新局面。短短一年多時(shí)間，PPP從一個(gè)陌生、晦澀的新名詞，轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿綇V泛關(guān)注的高頻詞匯，邁入了高速發(fā)展的快車道。我想，這與PPP的特征和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段高度契合，是密不可分的。
從PPP特征看，與傳統(tǒng)投融資方式相比，PPP有4個(gè)鮮明的特征：全生命周期、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容。所謂“全生命周期”，就是強(qiáng)調(diào)政府要全面參與PPP項(xiàng)目全過程，對公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行全過程監(jiān)管，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。所謂“物有所值”，就是強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP能夠增加公共服務(wù)供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、降低運(yùn)營成本。所謂“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，就是強(qiáng)調(diào)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，在政府與社會資本之間合理分配。所謂“激勵(lì)相容”，就是強(qiáng)調(diào)以有效的激勵(lì)約束機(jī)制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調(diào)動(dòng)社會資本參與PPP的積極性。
從上述特征不難看出，推廣PPP模式在當(dāng)前形勢下具有十分重要而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
第一，在當(dāng)前形勢下推廣PPP，是緩解地方政府債務(wù)壓力的需要。近年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了飛速發(fā)展，但到目前為止，我國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，其中蘊(yùn)藏著基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的巨大空間。但隨著當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理逐步規(guī)范，政府在基建領(lǐng)域“唱獨(dú)角戲”的能力受到制約，隱性舉債的“暗道”被堵上了，只能通過引入正規(guī)的PPP模式，轉(zhuǎn)變過去單純依靠“政府背書”的傳統(tǒng)方式，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
第二，在當(dāng)前形勢下推廣PPP，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。十八屆三中全會提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與以往采用的“國家管理”相比，一字之差，反映的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)卻很深遠(yuǎn)，現(xiàn)代國家治理更加注重契約精神、市場觀念，更加注重公平參與、平等協(xié)商、績效評估和結(jié)果導(dǎo)向。運(yùn)用PPP模式，其必要條件就是，政府和企業(yè)共同參與、平等協(xié)商、公開透明，這恰恰是現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點(diǎn)和要點(diǎn)。
第三，在當(dāng)前形勢下推廣PPP，是全面推進(jìn)依法治國的需要。在十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記明確指出，法律是治國之重器。而PPP模式的靈魂和精髓，就是依法合作。政府和社會資本通過簽訂合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)，這其中所蘊(yùn)含的法治精神和法治理念，正是全面推進(jìn)依法治國的重要體現(xiàn)。
第四，在當(dāng)前形勢下推廣PPP，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需要。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新常態(tài)”。2月25日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，在新常態(tài)下，要推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效投資需求，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。PPP作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機(jī)制，正是擴(kuò)大有效投資需求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要手段。? ?
其次，我再向大家談一談，怎么推廣PPP的思考。
結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐，我個(gè)人認(rèn)為，要把PPP既推開，又推好，就是要理論和實(shí)踐相結(jié)合，思想和行動(dòng)相結(jié)合，達(dá)到“知行合一”。在思想上要努力轉(zhuǎn)變觀念，在行動(dòng)上要積極主動(dòng)作為。對于思想上怎么轉(zhuǎn)觀念，我想從政府和社會資本兩個(gè)層面，分別談一談體會和看法。
從政府層面看，要切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立“三個(gè)意識”：
一是要樹立契約意識。從國際經(jīng)驗(yàn)看，契約觀念是順利開展PPP的重要前提。過去，我國的許多政企合作項(xiàng)目“形似而神不似”，一定程度上講，就是在于政府缺少“契約精神”。如果現(xiàn)在政府不轉(zhuǎn)變觀念，不為PPP營造良好的信用環(huán)境，無論出臺多少支持政策，都不能吸引社會資本。
二是要樹立市場意識。政府要從根本上改變既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”的心態(tài)，由過去的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者、促進(jìn)者、監(jiān)督者。該由市場做的，要放手交給市場。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)責(zé)對等。同時(shí)，該由政府管的，也要用市場化的方式管住管好，要通過建立“激勵(lì)相容”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益和社會效用的統(tǒng)一。
三是要樹立大局意識。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。地方政府在運(yùn)用PPP開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，搞“新瓶裝舊酒”。而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會福利最大化上。
從企業(yè)層面看，PPP并不是政府的“獨(dú)角戲”，要使PPP真正發(fā)揮優(yōu)勢，還需要政府和社會資本通力合作。對企業(yè)本身而言，需要樹立“兩個(gè)意識”：
一是對于實(shí)體企業(yè)而言，要樹立團(tuán)隊(duì)意識。PPP模式不再局限于項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，而是貫穿項(xiàng)目“全生命周期”，要求企業(yè)不但要有良好的工程建設(shè)資質(zhì)，還要有過硬的運(yùn)營管理能力。因此，國內(nèi)企業(yè)要向國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，改變以往“單打獨(dú)斗”的做法，實(shí)現(xiàn)“集團(tuán)作戰(zhàn)”和“海陸空聯(lián)動(dòng)”，以“運(yùn)營商”為中心，由運(yùn)營商牽頭，將設(shè)計(jì)院、工程建設(shè)企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商、律師事務(wù)所等聯(lián)合組成利益共同體，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高綜合競爭實(shí)力。
二是對于金融機(jī)構(gòu)而言，要樹立創(chuàng)新意識。在國際上，為管理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)會主動(dòng)參與項(xiàng)目前期論證，主動(dòng)監(jiān)督建設(shè)商和運(yùn)營商的資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度。但從我們了解的情況看，目前我國PPP項(xiàng)目對金融機(jī)構(gòu)的吸引力，主要還是在于“政府項(xiàng)目”背景帶來的隱性擔(dān)保，以及財(cái)政部門可能給予的信用背書。事實(shí)上，PPP是典型的項(xiàng)目融資，貸款償還以項(xiàng)目未來現(xiàn)金流為保障，銀行對項(xiàng)目發(fā)起人其他資產(chǎn)基本沒有追索權(quán)。金融機(jī)構(gòu)不能再簡單依靠“以抵押擔(dān)保鎖定風(fēng)險(xiǎn)”的方式來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理了，必須要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新服務(wù)方式，才能把握住PPP帶來的發(fā)展機(jī)遇。? ?
“知行合一”。既要知，也要行。要把PPP工作落到實(shí)處，還需要“真槍實(shí)彈”搞建設(shè)，著力做出幾個(gè)“示范”項(xiàng)目來，為行業(yè)發(fā)展“打樣”、樹標(biāo)桿。具體來說，可以從三個(gè)方面著手：一是從優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目著手，重點(diǎn)選取那些價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求相對穩(wěn)定，并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的運(yùn)作方式和合同式樣相對標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐起來相對“好上手”一些，也為后續(xù)推廣工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且可以避免“走樣”。二是從優(yōu)質(zhì)企業(yè)著手，初期重點(diǎn)引進(jìn)在PPP領(lǐng)域已經(jīng)有所實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)豐富、資質(zhì)良好的大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)，與之進(jìn)行“高層次”合作。三是從存量項(xiàng)目著手，這樣既可以減少項(xiàng)目的前期調(diào)研、設(shè)計(jì)和審批時(shí)間，降低“綠地”開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，也有助于地方政府緩解存量債務(wù)壓力。
當(dāng)然，“萬事開頭難”。在PPP起步階段，肯定會遇到很多困難，這就需要大家“解放思想，放手去做”。PPP是一項(xiàng)全新的工作，沒有一點(diǎn)闖的精神、“冒”的勇氣，就很難成功。用習(xí)總書記的話講，需要我們“敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘”。要勇于突破利益固化的藩籬，不能因?yàn)橛械娜蝿?wù)分工還不明確，就畏手畏腳，不敢開展工作。要拿出“在干中學(xué)，在學(xué)中干”的勇氣來，到實(shí)踐中去學(xué)習(xí)，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。“在戰(zhàn)場中學(xué)習(xí)歷練，在戰(zhàn)斗中增長才干”。? ?
最后，我還想跟大家簡單講講，過去一年來，我們推進(jìn)PPP工作的情況，以及當(dāng)前面臨的主要問題和下一步思路。
去年一年，中央財(cái)政“高位介入”，已經(jīng)開展了大量工作，初步實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)一”的目標(biāo)。一是打造了一支隊(duì)伍，通過舉辦多層次專題培訓(xùn)班，促進(jìn)轉(zhuǎn)變觀念，凝聚共識，提升財(cái)政系統(tǒng)和地方政府干部的實(shí)踐操作能力。二是形成了一個(gè)機(jī)制，成立了財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由王部長任組長，相關(guān)司局參與，辦公室就設(shè)在金融司，我任辦公室主任，小組定期召開工作會議，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作。三是設(shè)立了一個(gè)機(jī)構(gòu)，也就是“中國PPP中心”，主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)咨詢、技術(shù)支持等具體事務(wù)。四是搭建了一個(gè)框架，出臺了PPP工作通知、操作指南、合同指南等文件，完善了預(yù)算管理、政府采購等配套管理辦法，初步構(gòu)建了PPP制度體系。五是篩選了一批項(xiàng)目。對地方上報(bào)的300多個(gè)項(xiàng)目，組織專家進(jìn)行了評審，篩選出30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，其中有22個(gè)項(xiàng)目是地方融資平臺的存量項(xiàng)目。
在中央財(cái)政的動(dòng)員下，地方政府和各級財(cái)政部門高度重視、主動(dòng)作為，在能力建設(shè)、項(xiàng)目庫和專家?guī)齑罱ǖ确矫孀隽舜罅抗ぷ鳌Ｈツ暌荒辏鞯仃懤m(xù)公布項(xiàng)目達(dá)300多個(gè)，總投資超過5000億元，一些省份還安排專項(xiàng)資金，為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持。我注意到，今年2月份，浙江省財(cái)政廳也公布了PPP首批20個(gè)推薦項(xiàng)目名單。
一定程度上可以說，PPP工作的“當(dāng)頭炮”已經(jīng)打響。但是，成敗的關(guān)鍵還在于后面的“排兵布陣”，新的政策重難點(diǎn)還需要突破。一是一些政府和融資平臺還在觀望。個(gè)別地方政府和融資平臺公司還存在“等、靠、要”的思想。對于盈利性項(xiàng)目，社會資本認(rèn)可度較高，但融資平臺公司缺乏把項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP的動(dòng)力；而對于難以盈利的公益性項(xiàng)目，社會資本參與的動(dòng)力相對較低。二是一些社會資本也還在觀望。社會資本特別是民營企業(yè)，參與PPP項(xiàng)目的積極性還不高。尤其是PPP模式的合同期限比較長，往往跨越幾屆政府，民間資本對政府能不能按合同履約，缺乏信心。三是法律環(huán)境還有待完善。目前財(cái)政部在PPP領(lǐng)域雖然出臺了一些部門規(guī)章，但法律層級較低，還不能很好地通過法律途徑來保障項(xiàng)目實(shí)施。
針對這些問題，下一步，我們的工作重點(diǎn)是著力做好“三個(gè)一”。一是營造一個(gè)良好的外部環(huán)境。適時(shí)提請國務(wù)院出臺PPP指導(dǎo)意見，加快推進(jìn)PPP專門立法，盡快印發(fā)配套實(shí)施細(xì)則。二是建成一批樣板項(xiàng)目。以示范項(xiàng)目為抓手，對其進(jìn)行全方位業(yè)務(wù)指導(dǎo)，大力推動(dòng)形成可復(fù)制、可推廣的案例，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。三是形成一套政策支持體系。整合設(shè)立PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方采用PPP模式推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型；推動(dòng)設(shè)立中國PPP融資支持基金，提高PPP項(xiàng)目的可融資性。
同志們，PPP對于政府和社會而言，是一次體制機(jī)制的重大變革，對于企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)而言，則是一次開拓新市場的重要機(jī)遇。希望我們大家同心協(xié)力、積極開拓，共同打造一個(gè)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三方通力合作的良好局面，真正釋放PPP模式的“改革紅利”。希望大家通過這次培訓(xùn)，能夠減少困惑、明確方向、融會貫通。同時(shí)，能夠當(dāng)好“播種機(jī)、宣傳隊(duì)”。這次培訓(xùn)班有100多人，這就是100多顆種子，100多個(gè)星星之火。“星星之火，可以燎原”，希望我們這把PPP之火可以在浙江越燒越旺，為浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力，為浙江的百姓帶去福祉。
